普惠性幼儿园建设的桎梏与突破

     反思过去我国普惠性幼儿园建设存在的桎梏,主体现为观念和实践层面的缺失。当前各省市在建设普惠性幼儿园的过程中,一方面关注观念层面的突破,如加大宣传,更新普惠观念;科学联动,有关部门分工负责。另一方面,重视对宏观政策上的导向,包括成立政府管理机构,统筹学前教育发展;加大财政投入,大力发展公办幼儿园;扶持普惠性民办幼儿园,创新办园体制;提高幼儿教师待遇,加强幼儿师资建设;加强质量监督体系,规范收费和教育质量等。 
  关键词普惠性幼儿园;桎梏;《三年行动计划》;联动 
  伴随着社会对“入园难、入园贵”问题的热议,“普惠性幼儿园”概念进入了人们的视野。作为国民教育的基础阶段,幼儿园“入园难、入园贵”问题严重阻碍了我国学前教育的可持续发展。为此,《国家中长期教育改革和发展规划纲》(以下简称《教育规划纲》)和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称“国十条”)将“普惠性”以法规的形式呈现,切实为普惠性幼儿园的建设提供了制度保障。反思以往普惠性幼儿园建设存在的桎梏,我国大部分省市加大了宏观政策上的导向,但在建设的过程中,还必须兼顾微观层面的把控,以求取得更大的突破。 
  一、审视桎梏观念与实践层面的缺失 
  普惠性幼儿园建设的直接原因是幼儿“入园难、入园贵”问题严重制约了学前教育事业的发展。“国十条”明确了地方政府是发展学前教育、解决“入园难”问题的责任主体,因此地方政府有必认真反思以往在学前教育发展上存在的缺失。 
  (一)观念层面对学前教育的性质定位认识模糊 
  学前教育是一项社会公共事业,具有福利性和公益性,这在我国有关学前教育的政策中早已明确。但据2008年中央教育科学研究所的一项调查表明,在回答学前教育的性质是什么时,只有15%管理者提到学前教育具有福利性和公益性。其中,教育部门的财政负责人中有23%的人提到,而县镇政府和街道办事处、职成教和社会力量办学部门、民政和工商部门、企事业单位和部队等幼儿园举办单位等负责幼儿园审批注册的部门相关管理者中只有9%的人提到。…由此可见,在我国学前教育管理体制中,对学前教育性质的定位不清是一种普遍现象。 
  另外,自20世纪90年代以来,我国经济体制由计划经济向市场经济转型。但我国的学前教育体制在市场经济条件下并未得到明确的定位,这使得学前教育体制改革处于摇摆和混乱之中,在部分地区甚至出现了学前教育过度市场化的趋势。可以说,市场经济给我国学前教育公益性带来了严重的挑战,有些单位部门和集体办园迅速被关、转、改。以北京市为例,2000年北京市共有2047所幼儿园,随着国有企业体制的改革,大量单位部门幼儿园和集体办幼儿园被关闭,到2009年,注册登记的幼儿园仅剩1266所。这正是政府在市场经济背景下忽视学前教育公益性造成的恶果。 
  (二)实践层面政府管理职能不到位 
  政府发展学前教育在观念上的偏颇直接导致了在实践中管理职能的不到位,具体体现在行政管理、财政投入、教师队伍、质量监督四个方面。 
  1 行政管理层面学前教育专业管理力量短缺 
  我国学前教育的管理力量非常薄弱,据调查,国家层面负责管理学前教育的教育部幼儿教育处的编制只有2人,而实际在编专职人员仅有1人。除北京和天津还保留学前教育管理机构外,全国31个省(自治区、直辖市)有29个省的学前教育管理机构在机构改革中陆续撤并,由基础教育处兼管,在不少省市没有幼教专职干部,或专职干部不“专干”,往往身兼数职。如此薄弱的管理力量,完成《教育规划纲》提出的普及学前教育的目标是相当困难的。 
  另有调查发现,有半数以上的教育部门没有设立专门的学前教育管理机构,有1/4的教育部门甚至没有专职的学前教育管理人员。又由于学前教育的权限过于下放、管理的权力过于分散、没有相关立法保证,使得学前教育处于管理不到位、无人管,甚至管理混乱的状态。学前教育行政管理力量严重不足,特别是当前民办同占据学前教育发展“半壁江山”的现实情况下,给普惠性幼儿园的建设带来了极大的挑战。 
  2 财政投入层面教育财政投入体制落后 
  学前教育的公益性是通过国家和地方政府对学前教育的财政投入体现出来的。而目前在我国,从中央到地方,几乎没有设立学前教育财政专项经费。幼儿园作为基础教育的一部分,其经费与中小学一起统筹安排。而由于学前教育在我国属于非义务教育,很多地方政府常以此为借口,认为学前教育不应该由政府来负担。 
  从我国学前教育投资的外部比例来说,近十年我国财政性幼儿教育经费占GDP的比例在0.03%-0.06%之间;从学前教育投资的内部比例来看,2000年到2008年期间,我国财政性幼儿教育经费在财政性教育经费中所占的份额一直维持在1.3%左右。在我国,学前教育不仅存在投入不足的问题,还存在经费分配不均的现象。2009年,我国学前教育经费总额为195.16亿元,东部占65.6%,中西部占34.4%,而且其中92.8%被用于支持城市学前教育发展。在有限的1.3%教育经费中有70%被用于极少数示范幼儿园,城镇和农村普通公办幼儿园所获得的财政教育经费不足30%,占绝对主体地位的民办幼儿园则长期享受不到政府的经费资助。 
  3 教师队伍层面幼师队伍整体状况不佳 
  教师队伍是教育质量的决定因素,而当前幼儿教师队伍面临着数量不足、质量偏低、待遇低、社会保障不落实等问题,这已成为目前制约我国学前教育事业可持续发展的瓶颈。 
  据2008年《中国教育统计年鉴》显示,东部地区幼儿教师数量占整个幼儿教师队伍的58.19%,而西部十省市仅占16.25%;东部地区研究生、本科、专科幼儿教师占教师总数一半以上,西部地区研究生、本科学历教师相对匮乏,总量仅为东部地区的1/4。据中国学前教育发展战略研究课题组调查结果显示,未评职称的学前教师由2001年的50%上升到2007年的57.2%,东部地区学前教师的平均收入是中部和西部的1.8倍,不同类型的学前教育机构教师的工资待遇相差大;东、中、西部学前教育持有教师证书和教师资格证书的教师比例较低,即使在东部地区,学前师资获得两证的比例均为一半,两证皆无的比例达14.6%,中西部的状况更不容乐观;东、中、西部临时编制的教师比例分别为23.5%、30.3%、38.4%。
  4 质量监督层面学前教育质量监测体系不完善 
  我国目前的学前教育质量监控体制与机制尚不健全。政府将主精力放在对公办幼儿园的分级分类评定、验收和督导上,缺乏对民办园学前教育质量的监控,致使民办园在发展中出现了各种各样的问题,突出表现在收费和教育质量两个方面。 
  在我国,民办园一般是根据自身的办学成本确定收费标准,然后报主管部门备案。有的以营利为目的的民办园,经常向家长收取各种各样的费用;还有的民办园为了追求高效益,忽视了幼儿园的教育质量。甚至有些民办园园长和教师不了解幼教法规和幼教基本规律,在日常教学活动中缺乏计划、随意安排,或者在教学内容的选择上市场化、小学化倾向严重。特别在农村地区,学前教育的主形式仍然以学前班为主,存在严重的小学化倾向。另外,有相当部分的民办园未经检查验收,甚至未注册登记,没有办学许可证。有的即使登记了,登记部门也未实地考察办学条件,平时也很少督导幼儿园的教学。总之,严重缺乏对学前教育质量的监督与管理。 
  二、突破一出台政策,各省《三年行动计划》崭露头角 
  (一)成立政府管理机构,统筹学前教育发展 
  《教育规划纲》指出应加强省级政府教育统筹,支持和督促市(地)、县级政府履行职责,发展管理好当地各类教育。为了弥补过去学前教育在发展中缺乏行政机构管理的局面,个别省市成立了政府管理机构。如天津、上海、江苏等省市建立、完善了学前教育联席会议制度;内蒙古自治区政府成立了学前教育工作领导小组;辽宁省教育厅为了加强学前教育管理力量,成立学前教育处,承担全省学前教育的宏观管理工作;陕西省各级政府建立学前教育联席会议制度,各级教育部门成立推进学前教育工作领导小组。基于学前教育管理混乱的现状,成立政府管理机构,有助于加强学前教育管理力量,健全管理机构,完善管理体制,为建设普惠性幼儿园提供有力保障。 
  (二)加大财政投入,大力发展公办幼儿园 
  财政投入严重不足是制约学前教育发展的根本原因,加大对学前教育经费投入已成为各省市《三年行动计划》的重议题。北京市计划未来五年投入50亿元,新建、改扩建600所幼儿园,使全市公办幼儿园比例达到70%以上;辽宁省计划投入17.7亿元,实施公办幼儿园建设工程,三年新建、改扩建公办乡镇中心幼儿园600所,城镇公办幼儿园277所,接收小区配套幼儿园207所,所需资金由省、市、县按111分担;重庆市未来三年预计投入43亿元(其中市级财政6.3亿元),新建360所乡镇公办中心幼儿园和270所城区幼儿园,改扩建450所公办幼儿园;四川省将投入24亿元(其中省级以上财政8.4亿元),未来三年新建、改扩建1200所公办幼儿园,基本实现公办乡镇中心幼儿园全覆盖;贵州省省级财政三年将投入2.5亿元专项资金,实施公办中心幼儿园建设工程,支持新建500所乡镇(街道)公办中心幼儿园,计划总投资48亿元。可见,不论经济发展水平如何,加大政府财政投入,大力建设公办幼儿园已成为各地区的共识。 
  (三)扶持普惠性民办幼儿园,创新办园体制 
  《教育规划纲》明确提出坚持政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。“国十条”也强调“通过保证合理用地、减免税费等方式,支持社会力量办园。积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展。” 
  福建省政府下发了《关于加快学前教育发展的意见》,2010年在已投入4亿元用于新建、改扩建一批公办幼儿园的同时,还对办园规范、质量合格、低收费的普惠性民办幼儿园按生均给予补助。上海市通过鼓励兴办规范的、收费较低廉的三级民办园或“看护点”等办法补充公办学前教育资源。苏州市实行部分优质民办幼儿园“公助民办”体制,其收费完全“公家价”。重庆市江北区针对民办园办学条件差、资金短缺等难点,通过制定普惠性幼儿园标准以及普惠性幼儿园申报程序,确定一批符合普惠标准的民办幼儿园为普惠性幼儿园,并给予其办园条件改善的专项补助,为全区所有民办幼儿园发展提供支持。 
  (四)提高幼儿教师待遇,加强师资队伍建设 
  《中华人民共和国教师法》早已明确指出“中小学教师(包括幼儿教师)的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平,并逐步提高。建立正常晋级增薪制度。”随着义务教育阶段教师绩效工资制度的实行,义务教育阶段的中小学教师的地位和待遇正在得到落实。但是,大部分幼儿园教师的现实处境却令人唏嘘。 
  《教育规划纲》再次提出了依法落实幼儿教师的地位和待遇,为维护幼儿教师的合法权益奠定了基础。安徽省对学前教育人事制度进行改革,拟对公办幼儿园实行全额核编、全额拨款,由幼儿园按照需编内聘用、自主用人;对机关团体和企事业单位办园实行全额核编、定编不拨款、定编补贴等办法;对提供普惠性服务的民办园实行定量给编、按编补贴等办法。黑龙江省为加强幼儿教师队伍建设,规定对公办园采取全额核编、编内聘用、定编定人与定编不定人相结合的办法;幼儿园园长、教师、保育员、保健人员应取得岗位任职资格,做到持证上岗;民办园举办者与聘用教师签订劳动合同,参照公办园教师工资标准合理确定民办园教师最低工资标准。天津市规定实施对幼儿园园长、骨干教师和农村全员培训工程,分期分批培训300名园长和1500名骨干教师,并对5000名农村幼儿教师进行全员培训、幼儿教师地位和待遇的提高有助于稳定教师队伍,对幼儿教师进行职业培训并严格准入制度,有助于提高幼儿园的教育质量。 
  (五)加强质量监督体系,规范收费和提高教育质量 
  《教育规划纲》强调了政府对学前教育质量的监管和督导责任,求政府把好幼儿园教育质量的入口关和质量监督关,还明确提出政府应“加强学前教育管理,规范办园行为”。为此,应以教育部门为主,协同有关部门建立起常规性的、全覆盖的督导评估制度,并将民办幼儿园纳入教育督导评估体系,确保学前教育的健康发展。
  安徽省芜湖市对申报普惠性幼儿园提出了八个方面相关求,其中首条件是已经取得办园许可证达一年、年检合格的民办幼儿园,并对收费标准、教学内容作了严格的规定。为加快山东省学前教育事业的普及与发展,山东省政府在将学前教育纳入教育综合督导及教育示范县评估范畴的基础上,又决定于2012年上半年对全省学前教育工作进行专项督导。督导的内容主包括组织领导、经费投入、办园条件、队伍建设、教育管理等五个方面。 
  三、突破二着眼微观,以认识为先导,以联动促发展 
  (一)加大宣传,更新普惠观念 
  “普惠性幼儿园”是一个新生的概念,政府部门作为政策的制定者和执行者对此概念的掌握比较清晰。但是,学前教育普惠政策还涉及到幼儿园和家长两大主体的利益。普惠,亦即普遍优惠。对于幼儿园,特别是对即将办成为普惠性民办园的幼儿园来说,普遍优惠就是降低幼儿园收费,让大部分家庭的适龄儿童可以入园。但是面对的现实问题是,降低了收费,无疑是砍断了幼儿园赖以生存和发展的来源。而对于部分家长来说,他们理解中的普惠性幼儿园就是一种优惠廉价的幼儿园,生源质量不高,他们会从心里排斥这类幼儿园。因此,在“普惠性幼儿园”还不被人们所熟知的情况下,对“普惠”这一基本概念的理解往往只停滞在表面上,缺乏深层次的灼见。 
  “普惠性”是经济学的一个术语,从经济学的角度审视普惠性,其具有普遍性、非歧视性和非互惠性三个基本特点。这三个基本特性说明普惠性幼儿园是面向大众的,它既不指向高端阶层,也不偏袒弱势阶层。为此,政府部门必须加强对普惠性幼儿园的宣传力度,使人们在观念上对普惠性幼儿园有一个真正的理解。在对幼儿园宣传方面,政府部门应依据相关的政策,向各类幼儿园宣传政府在建设普惠性幼儿园的主导作用,并对普惠幼儿园给予相应的政策支持。但也必须向幼儿园强调“政府主导不等于政府主办”的思想,避免幼儿园处于被动的状态。在对家长进行宣传方面,可以采用借助新闻媒体、联系社区服务等方式,让家长们了解普惠性幼儿园是面向大众的、有质量的幼儿园,避免家长陷入盲目择园的困境。 
  (二)科学联动,部门分工负责 
  自《幼儿园管理条例》颁布以来,我国学前教育一直行使“地方负责、分级管理和有关部门分工负责”的学前教育管理体制。“国十条”再次明确了这一管理体制,规定“各级政府加强对学前教育的统筹协调,健全教育部门主管、有关部门分工负责的工作机制,形成推动学前教育发展的合力”。教育行政部门是政府的教育职能部门,具有贯彻和执行政府相关教育政策的作用。作为发挥主管作用的教育行政部门,首先必须科学地制定发展规划,贯彻各级政府的方针、政策和指示,结合当地发展的实际情况,进而协同相关部门有效配合并付诸实践。 
  日前,三部委发布《幼儿园收费管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)来规范幼儿园收费行为,申明“幼儿园除收取保教费、住宿费及省级人民政府批准的服务性收费、代收费外,不得再向幼儿家长收取其他费用”。《暂行办法》在政策文本中着重指明了教育行政部门、财政部门和价格主管部门等三大部门的职责,因此规范幼儿园收费行为依靠三大部门的有机联动。 
  按照“国十条”的相关规定,城镇小区应根据居住区规划和居住人口规模配套建设幼儿园,而且还着重强调了充分考虑进城务工人员随迁子女接受学前教育的需求。“国十条”的颁布以及各省市《三年行动计划》的出台,小区配套幼儿园和优质公办园办分园也正如火如荼地进行着。小区配套幼儿园建设、优质园办分园就需教育行政部门和建设部门的联动。不管是现行的小区配套幼儿园建设,还是优质园办分园,大部分还是以公办幼儿园为主。因此,教育行政部门和建设部门形成有效的联动,不仅建设与居住人口相适应的普惠性幼儿园,还得兼顾进城务工人员随迁子女的学前教育需求。站在教育公平的角度上,教育行政部门必须严格幼儿园的准入制度,充分保障所有适龄儿童的教育机会公平。 
  总体而言,普惠性幼儿园的建设是一项大工程,在我国“自上而下”的教育管理体制下,各级政府既重视观念层面的宣传,也兼顾宏观政策的导向。在践行普惠政策的过程中,调动一切参与主体的主动性,如相关部门负责人、幼儿园园长、家长等各利益主体,通过理论和实践的不断循环统一,早日实现普及学前教育的宏图规划。